대형마트 의무휴업 규제를 폐지하려던 윤석열 정부가 암초를 만났다. 온라인 투표에 부쳤던 ‘대형마트 의무휴업 폐지’ 방안이 중복·편법 투표 사태로 무효 처리가 됐기 때문이다.
지난 7월 대통령실 시민사회수석실은 ‘국민제안 TOP10’을 통해 온라인 투표를 진행한 뒤, 득표가 많은 순으로 우수제안 3건을 선정해 정책화를 추진하려고 했다. ‘국민제안’은 윤석열 정부가 신설한 정부 소통 창구다. 행정·법률·경제·문화 등 여러 분야의 민간·공직 전문가 11인으로 구성된 국민제안 심사위원회가 온라인과 우편으로 접수된 1만2000여건의 국민 제안 중 10건을 추렸다.
10개 안건엔 ‘반려동물 물림 사고 시 견주 처벌 강화 및 안락사’, ‘백내장 수술보험금 지급 기준 표준화’, ‘한 달 동안 9900원으로 무제한 대중교통을 탑승할 수 있는 K-교통패스 도입’, ‘대형마트 의무휴업 폐지’, ‘콘택트 렌즈 온라인 구매 허용’ 등이 포함됐다. 이중 ‘대형마트 의무휴업 폐지’는 57만명이 넘는 시민들의 ‘좋아요’를 받으면서 10개의 제안 중 가장 많은 호응을 얻었다.
정부는 예정대로라면 의무휴업 규제 폐지를 추진해야 했지만, 실제로 추진되는 못했다. 투표 과정에서 어뷰징(중복 전송) 문제가 발생했기 때문이다. 대통령실 관계자는 “투표에서 많은 시민이 호응했지만 방해 세력에 의한 어뷰징 사태가 있었다”며 “당초 우수 제안 3건을 선정하기로 했으나 이번에는 선정하지 않기로 했다”고 밝혔다.
이 관계자는 “투표 진행과정에서 해외 IP에 의한 다수의 어뷰징 사례가 나타났고, 차단하려 노력했지만 우회적으로 어뷰징이 끊이지 않아 톱3 제안을 선정하는 것은 적절치 않다고 판단했다”고 덧붙였다.
국민제안의 온라인 투표 시스템이 본인 인증절차를 거치게 하지 않았기 때문에 발생한 문제였다. 한 안건에 여러 번 중복투표가 가능했기 때문이다. 안건에 반대하는 투표도 할 수 없었고, 댓글이나 의견 개진도 작성할 수 없었다. 자칫 여론을 왜곡할 수 있다는 우려가 팽배했던 이유가 됐다. 이렇듯 허술한 행정적인 이슈로 국민제안 투표는 사실상 백지화됐고, 정책에 반영하겠다는 약속도 없던 일이 됐다.
◇ ‘없던 일’ 된 새 정부 소통 플랜 국민제안
대형마트 의무휴업 규제 폐지가 엎어지자 주식 시장이 즉각 반응했다. 휴일 없이 오픈하면 매출도 오를 것이란 기대감에 이마트, 롯데마트를 운영하는 롯데쇼핑은 지난 7월부터 주가가 상승세를 보였었다.
하지만 8월 1일 오후 대통령실의 백지화 발표로 이마트의 주가는 전일 대비 5.75%(6500원) 하락한 10만6500원에 거래를 마쳤다. 롯데마트를 운영하는 롯데쇼핑도 1.57%(1500원) 하락한 9만3900원에 마감했다. 정부의 행정 실수가 주가에도 영향을 미친 것이다.
그만큼 대형마트 의무휴업 폐지는 국내 유통업계의 간절한 과제였다. 애초 취지인 골목상권 보호라는 정책 효과가 크지 않은데다 유통산업 전체를 위축시키는 부정적 결과를 초래했다는 평가가 많았다. 대형마트 관계자는 “중복투표도 가능하고 실명 시스템도 아니어서 허술하단 우려가 들었는데 결국 우려가 현실이 됐다”면서 “국민제안 투표결과와 상관없이 의무휴업 폐지를 고려해야 하는데 다시 정책을 추진하는 동력을 잃은 것 같아 안타깝다“고 말했다.
대형마트 의무휴업 제도는 2012년 3월 처음 도입됐다. 대형마트 또는 기업형슈퍼마켓 (SSM)은 월 1~2회 의무휴업하도록 하며 0시부터 오전 8시까지 영업을 금지하는 게 주요 내용이다.
이듬해 4월에는 의무휴업일이 월 2회로, 영업 금지 시간은 0시부터 오전 10시까지로 강화됐다. 의무휴업일은 지방자치단체 조례로 정한다. 당일에는 점포를 기반으로 한 온라인 주문 배송도 금지했다. 골목상권 침해를 막고 전통 시장과 상생하기 위한 목적의 조치였다.
당시엔 유통 대기업들이 대형마트와 SSM을 폭발적으로 늘리면서 골목시장을 유린하고 있었다. 대형마트와 SSM의 점포 수는 2003년 각각 261개, 234개뿐이었는데, 2010년 들어 437개, 928개로 급격히 몸집을 불렸다.
이 때문에 중소상공인 업계는 상생의 일환으로 대형마트에 대한 규제책을 내놓을 것을 정치권과 여론에 호소했고, 국회는 유통산업발전법의 개정안을 통해 의무휴업 제도를 도입하게 됐다.
강제적으로 쉬게 된 대기업 유통업계는 즉각 반발했다. 2015년 이마트와 롯데마트 등 대형 유통업체 6개 회사는 서울 동대문구와 성동구를 상대로 “영업시간 제한 처분을 취소하라”며낸 영업시간 제한 등 처분 취소소송을 냈다. 하지만 상고심에서 원고승소 판결한 원심을 깨고 사건을 서울고법으로 돌려보내면서 해당 지방 자치단체 조례는 적법하다는 판결을 내렸다.
재판부는 “의무휴업일 지정 등은 지자체가 이해관계자들의 의견을 모두 청취하는 등의 절차를 거쳐 공익과 사익의 여러 요소를 고려해 내린 것”이라며 “시장의 집중과 경제력 남용을 적절히 규제하기 위한 입법 경위 등에 비춰볼 때 의무휴업일 지정 등으로 달성하려는 공익이 중대하고 이를 보호할 필요성도 커 지자체가 재량권을 남용했다고 볼 수도 없다”라고 판시했다.
유통업계는 헌법 소원도 제기했다. 영업제한 규제가 다른 유통업자들과 대형마트를 차별 취급해 평등권과 직업의 자유를 침해한다는 이유에서였다. 하지만 헌법 소원은 오히려 규제의 명분을 강화하는 결과로 이어졌다.
헌법재판소가 이 사건을 두고 재판관 8(합헌)대 1(위헌)의 의견으로 합헌 결정했다. 당시 헌법재판소는 “대형마트는 강한 자본력을 바탕으로 시장지배력을 확장해왔지만, 자본력이 없고 영세한 대다수 전통시장과 중소유통업체는 급격히 위축돼왔다”며 “대형마트 등과 전통시장, 중소유통업자들의 경쟁을 형식적 자유시장논리에 따라 방임하면 대형마트가 유통시장을 독과점할 개연성이 매우 높다”고 지적했다.
◇ 대형마트, 국민제안 백지화에 ‘낙담’
그사이 규제는 대형마트를 운영하는 유통기업에 직격탄을 날렸다. 규제가 도입된 2012년 383개였던 대형마트 점포 수는 2017년 423개까지 늘었다가 지난해 408개로 감소했다. 롯데마트, 홈플러스 등 일부 업체는 대규모 구조조정에 돌입하기도 했다.
대형마트의 매출액은 2015년 32조7775억원에서 2016년 33조2341억원, 2017년 33조 7982억원, 2018년 33조4537억원으로 정체 상태다. 지난해 34조5701억원으로 늘긴 했지만, 물가상승률을 고려하면 사실상 제자리걸음이나 마찬가지였다.
올해 들어선 대형마트 업계의 부진이 유독 부각됐다. 산업통상자원부가 발표한 ‘2022년 상반기 주요 유통업체 매출 동향’을 보면, 주요 유통업체의 매출은 전년 동기보다 9.3% 늘었는데 대형마트는 물론 그와 유사한 수준의 규제를 받는 SSM(기업형슈퍼마켓) 업태의 매출은 각각 1.5%, 1.9% 감소했다.
반면 명품과 고가품 수요 확대로 백화점의 매출 증가율이 18.4%로 가장 컸고 편의점은 10.1% 늘었다. 온라인 유통업체의 경우 10.3% 증가했다.
대형마트의 확장을 억제하는 게 정책 목적이었기에 성공한 정책처럼 보였지만, 문제는 더 큰 목적인 전통시장 활성화로 이어지지도 못했다는 것에 있다. 소상공인시장진흥공단의 ‘전통시장·상점가 및 점포경영 실태조사’에 따르면 2018년 전통시장 매출은 23조 9000억원이었다.
대형마트 규제를 시작한 2010년(21조4000억원) 이후 2조5000억원(11.6%) 늘었다. 정부가 전통시장 지원에 쓴 누적예산(2조4833억원)과 비슷한 수준이다. 8년간 물가 상승률을 고려한다면 매출은 오히려 뒷걸음친 셈이다. 같은 기간 전국 전통시장 수도 1517개에서 1437개로 줄었다.
대한상의 조사에서도 마찬가지였다. 대한상의가 통계청의 ‘소매업태별 소매판매액 비중’을 분석한 결과, 2006년에는 전통시장(27.2%)과 대형마트(24.0%)의 소매판매액 비중이 비슷했으나, 2012년에는 대형마트(25.7%)가 전통시장(11.5%)을 크게 앞선 것으로 나타났다. 대형마트가 전통시장을 위협하는 최대 경쟁자로 꼽히면서 규제를 받는 발단이 된 이유였다.
그러나 소비자들의 소비형태가 온라인쇼핑 확대, 1인 가구 증가 등으로 변하면서 2017년에는 대형마트(15.7%)가 차지하는 판매액 비중이 크게 줄어들었다. 전통시장(10.5%)과도 큰 차이가 없게 됐다.
조춘한 경기과학기술대학교 교수의 연구 ‘대형마트 의무휴업일 규제에 따른 소비자 행동변화’에서도 비슷한 결과가 나왔다. 대형마트와 슈퍼마켓을 동시에 이용하는 소비자 12.9%는 대형마트 의무휴업일에 아예 쇼핑을 하지 않는다고 답했다. 대형마트가 쉬면 다른 지역의 대형마트에 간다거나 온라인 쇼핑을 한다는 소비자도 20%에 육박했다.
대형마트 상권 내 점포(동네슈퍼마켓, 전통시장,식자재마트, 편의점 등)가 파이를 나눠먹는 경쟁 관계가 아닌 보완적인 역할을 한다는 내용도 있었다. 대형마트를 주로 이용하는 고객이 주변 다른 점포를 동시에 이용하는 비율은 73.57%로 나타났기 때문이다.
◇ 규제 10년…소비자 10명중 7명은 규제개선 필요
보고서에 따르면 대규모점포 규제로 전통시장·소상공인 보호 효과는 크지 않고 반사이익은 되레 또다른 대기업인 대형 슈퍼마켓이 얻었다. 의무휴업 후 기업형 슈퍼마켓의 매출 비중은 7.07% 올랐지만, 영세상인의 매출 비중은 되레 0.39% 감소했다.
무엇보다 유통업체를 이용하는 소비자들이 규제 완화를 요구하고 있었다. 지난 6월 대한상공 회의소는 대형마트를 이용한 경험이 있는 소비자 1000명을 대상으로 규제 관련 설문조사를 벌였다.
그 결과, 무려 응답자의 67.8%가 “규제 완화가 필요하다”고 답했다. ‘현행 유지’와 ‘규제 강화’ 의견은 각각 29.3%와 2.9%로 집계됐다. 규제 완화의 방식으로는 ‘규제 폐지’(27.5%), ‘지역 특성을 고려한 의무휴업 시행’(29.6%), ‘의무휴업일수 축소’(10.7%) 등을 꼽았다.
규제 효과를 체감하는 시민들도 적었다. ‘대형마트 영업규제가 전통시장·골목상권 활성화에 효과가 있었느냐’란 질문에 응답자의 48.5%가 ‘효과가 없었다’고 답했다. ‘효과 있었다’는 34.0%, ‘모름’은 17.5%에 불과했다.
효과가 없었다는 이유로는 ‘대형마트 규제에도 전통시장·골목상권이 살아나지 않아서’(70.1%), ‘의무휴업일에 구매수요가 전통시장·골목상권이 아닌 다른 채널로 이동해서’(53.6%) ‘소비자 이용만 불편해져서’(44.3%) 등을 차례로 들었다.
이용하던 대형마트가 의무휴업이라는 것을 알았을 때의 실제 구매행동으로는 ‘대형마트가 아닌 다른 채널 이용’(49.4%), ‘문 여는 날에 맞춰 대형마트 방문’(33.5%) 의견이 대다수를 차지했다. ‘당일 전통시장에서 장을 본다’는 의견은 16.2%에 그쳤다. ‘대형마트와 전통시장이 서로 경쟁하는 관계에 있느냐’는 물음에는 57.3%가 ‘경쟁하는 관계가 아니다’라고 답했고, ‘경쟁하는 관계’란 응답은 20.3%에 그쳤다.
사실 시민들이 전통시장을 찾지 않는 이유는 각양각색이다. 판매하는 물건 종류가 제한적이라는 불만을 표시하는 사람도 있고, 주차장 등 편의시설 부족을 문제 삼는 이들도 있다. 일부는 시장 상인이 불친절한다거나 포인트 적립 서비스 등 각종 혜택을 받을 수 없는 점을 이유로 든다. 전통시장의 근본적인 경쟁력이 부족하기 때문에 벌어지는 문제다. 법으로 규제를 밀어붙여도 전통시장의 자체 경쟁력이 높아지지 않으면 소비자 발길을 돌릴 수 없다는 의미다.
대한상의 측은 “온라인유통 확대, MZ 세대 부상, 4차산업기술 발전 등으로 유통시장 환경은 10년 전과 비교해 크게 바뀌었다”면서 “규제보다는 소비 트렌드와 시대흐름을 반영해 공정한 경쟁환경을 구축하고 소상공인 경쟁력을 강화해가는 방향으로 유통정책을 전환할 필요가 있다”고 강조했다.
실제로 규제에 따른 반사이익은 쿠팡 같은 이커머스 업체가 누렸다는 의견이 지배적이다. 2012년 34조1000억원이던 온라인 쇼핑 거래액 규모는 지난해 187조1000억원으로 5배 이상 늘었다. 온라인 쇼핑업체는 새벽배송 같은 차별화된 배송 전략을 들고 나와 시장점유율을 크게 늘렸다. 반면 오프라인 기반 유통 기업은 규제 때문에 자정 이후 새벽배송을 못해 역차별이란 목소리가 커졌다.
더욱이 최근에는 인플레이션 문제로 오프라인 유통채널이 위기를 맞고 있다. 이제 소비자는 온라인·오프라인 구별하지 않고 자신의 목적에 따라 다양한 플랫폼을 오가며 구매하는 시대다.
소비 패턴에 변화가 일어나고 있는 것이다. 대형마트 규제에 따른 풍선효과만 커졌다는 게 전문가들의 지적이다. 이커머스로 소매업의 중심이 옮겨가는 상황에선 대형마트만 규제해선 전통시장과 골목시장이 살아나기는 어렵다는 의견이다.
특히 대형마트 업계는 최근 소비자들의 물가 부담을 낮추기 위해 전력을 다하고 있다는 점에서 이번 규제 폐지 추진 무효화가 아쉽다는 평가다. 이마트와 롯데마트가 ‘가격 끝 프로젝트’와 ‘물가안정 티에프 가동’ 등을 발표한 데 이어 최근 ‘당당치킨’으로 소비자의 호응을 얻은 홈플러스도 ‘에이아이(AI) 최저가격제’를 도입하기로 했다.
일자리도 문제다. 유통업계는 일자리 창출 효과가 높은 업종 중 하나다. 백화점에는 점포당 많게는 5000명, 적게는 2000~3000명이 근무한다. 대형마트는 약 300~500명, SSM은 30~50명 수준이다. 단순 판매 채널에서 근무하는 종사자뿐 아니라 여기에 물건을 납품하는 업체들도 부정적인 영향을 받았을 가능성이 크다.
유통업계 관계자는 “해외만 봐도 규모를 기준으로 일괄적인 영업 규제를 적용한 경우는 거의 없다”면서 “유럽과 일본 일부에서 영업을 제한하는 법이 시행됐지만 지금은 대부분 규제가 큰 폭으로 축소되거나 아예 폐지됐다”고 설명했다.
최근 대형 유통업계가 골목상권과의 상생을 추진하고 있다는 점에서 영업제한 규제의 효력이 크지 않다는 지적도 많다. 대표적인 게 이마트 노브랜드의 상생스토어다. 이마트는 2016년 8월 당진 어시장에 노브랜드 상생스토어 1호점을 오픈한 이후 현재까지 총 16개의 상생스토어를 운영하고 있다.
◇ 여론수렴 미흡에 법개정도 난관
노브랜드의 상생스토어는 상품과 고객층이 서로 다른 전통시장과 대형마트가 함께 위치해 지속 가능한 동반성장을 이루는 혁신적 상생 모델로 평가받는다. 대표적 예로 1호점인 충남 당진 전통시장점은 입점 1년 만에 전통시장 주차장 이용 건수가 2배 이상 증가할 정도로 고객 유치에 큰 역할을 하고 있다.
문제는 이번 국민제안 프로젝트가 백지화하면서 영업제한 규제가 언제 풀릴지 알 수 없게 됐다는 점이다. 오히려 소상공인, 전통시장 업계의 강한 반발만 촉발시키는 계기가 됐기 때문이다. 최근 한국소상공인자영업자총연합회는 성명을 내고 “대형마트 영업시간 제한과 의무 휴업은 2018년 대형마트 7곳이 낸 헌법소원에서 합헌으로 결정됐다”며 “적법성이 인정됐음에도 새 정부는 국민 투표를 통해 골목상권 보호막을 제거하고 대기업 숙원을 현실화하고 있다”고 주장했다.
이어 “이제라도 새 정부는 공정과 상식으로 대기업 규제완화가 아닌 골목상권 보호강화를 통해 대한민국 경제의 한 축이 무너지는 것을 막아야 할 것”이라고 강조했다.
민주노총 전국서비스산업노동조합연맹 유통분과도 “윤석열정부의 누구도 근로자의 건강권과 관련해서는 이야기하고 있지 않다”면서 “이는 의도적으로 근로자의 휴식권 문제를 배제시키고 있는 것”이라고 밝혔다. 한국수퍼마켓협동조합연합회도 성명을 통해 “가뜩이나 중소상공인이 어려움을 겪고 있는데 유통 대기업의 사업 범위가 확장된다면 골목상권은 또다시 무너져 내릴 것”이라고 비판했다. 더욱이 이는 근거 법인 유통산업발전법을 개정해야 하는 사안으로, 여소야대인 국회의 문턱을 넘기도 쉽지 않다는 관측이 나온다.
오히려 대형마트 영업규제를 더 강화하는 방향의 개정안도 국회에 많이 발의돼 있다. 이동주 더불어민주당 의원은 대형마트의 영업시간 제한 범위를 오후 10시부터 다음날 오전 10시까지로 확대하고 추석과 설날 당일을 의무휴업일로 지정하는 한편, 복합쇼핑몰과 백화점, 면세점 등을 영업 규제 대상에 포함하는 개정안을 발의했다.
홍익표 더불어민주당 의원은 복합쇼핑몰을 영업행위 규제 대상에 포함하고 대형마트는 등록된 건물 이외의 별도 장소에서 영업하지 못하도록 하는 법을 발의했다.
유통업계 관계자는 “다시 공론화 과정을 거쳐 법안을 발의해 실제로 규제를 폐지하기 까진 적지 않은 시간이 걸릴 것으로 보인다”면서 “새 정부가 들어서 힘이 쏠리는 지금이 적기였는데, 타이밍을 놓치게 된 게 참 안타까운 일” 이라고 토로했다.
